Czy roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na cele publiczne przedawnia się ?

Co to jest wywłaszczenie nieruchomości?

Instytucja wywłaszczenia nieruchomości (inaczej ekspropriacja), przewidziana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u. g. n.), polega na pozbawieniu albo ograniczeniu – w drodze decyzji – prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zgodnie z art. 112 ust. 3 u. g. n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Jest to niewątpliwie jedno z najdalej idących uprawnień, jakie posiada władza publiczna oraz najdalej idąca ingerencja w prawo rzeczowe. Zgodnie z prawem konstytucyjnym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Konstytucja RP w art. 21 stawia dwa warunki – wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem za wywłaszczenie.

Na jakie cele nieruchomość może zostać wywłaszczona?

Cele publiczne, na które może zostać dokonane wywłaszczenie nieruchomości, zostały szczegółowo wskazane w u. g. n. oraz w kilku innych ustawach (m. in. w ustawie o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne, czy ustawie o ochronie przyrody), wśród nich wymienia się takie cele jak:

• wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji,
• wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie,
• wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń,
• opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
• ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego,
• budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, uczelni publicznych, federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo – wychowawczych i obiektów sportowych,
• zakładanie i utrzymywanie cmentarzy,
• ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody.

Jak ustala się odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości?

Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że wysokość odszkodowania za wywłaszczenie jest ustalana według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczanej nieruchomości, w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu za wywłaszczenie, wtedy wysokość odszkodowania jest ustalana według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Podobnie za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg już istniejących, za urządzenia niedające się odłączyć od gruntu oraz za drzewa i krzewy wypłacane jest odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad ogólnych obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W wyżej wskazanych przypadkach wysokość odszkodowania za wywłaszczenie ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uprzednim uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wyjaśniając jeszcze pokrótce wskazane w Konstytucji RP określenie słuszne odszkodowanie należy odwołać się do szerokiego orzecznictwa, z którego wynika, że słuszne odszkodowanie to takie, które odpowiada faktycznej wartości nieruchomości. Państwo powinno zagwarantować ochronę mienia swoich obywateli, a żadne ograniczenie czy zniesienie prawa własności, nawet na konieczne cele publiczne, nie powinno być przeprowadzane kosztem jednostki.

Czy roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie przedawnia się?

W kwestii roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości powstało wiele punktów spornych i pytań, na które brakuje jednolitych rozstrzygnięć. Takim problemem jest m. in. kwestia, czy roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przeznaczoną na cele publiczne przedawnia się? Aby odpowiedzieć na to pytanie należy w pierwszej kolejności zastanowić się, czy ustalenie odszkodowania pomiędzy organem administracji publicznej, a osobą pozbawioną własności jest czynnością cywilnoprawną czy może jednak ma charakter administracyjny? W prawie cywilnym, co do zasady, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, ale wywłaszczenie w rozumieniu przepisów u. g. n. jest instytucją prawa publicznego. W doktrynie jak i w orzecznictwie można spotkać różną interpretację charakteru odszkodowania należnego za wywłaszczenie nieruchomości. Jednakże przeważający i trafny wydaje się być pogląd, zgodnie z którym relacja, jaka zachodzi na linii organ administracji publicznej a osoba wywłaszczana – gdzie to organ wydaje decyzję wywłaszczającą i ustala odszkodowanie – ma charakter publicznoprawny.

Jak sądy orzekają o przedawnieniu się roszczenia?

W wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r., II SA/Gd 605/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że: „odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny. Stanowi zobowiązanie podmiotu publicznego wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności działek gruntu z mocy samego prawa. Pomimo tego, że odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym). Brak jest podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 k.c.”

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 1588/07, stwierdził, że: „podział nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych. Skutkiem podziału nieruchomości jest bowiem odjęcie z mocy prawa własności nieruchomości wydzielonej decyzją administracyjną pod budowę ulic. Zatem skoro z mocy prawa dochodzi do odjęcia prawa własności nieruchomości przeznaczonej w decyzji podziałowej pod ulicę na rzecz gminy to jest to przykład nierówności stron stosunku prawnego. Przejście na własność gminy gruntu wydzielonego pod ulicę następowało za odszkodowaniem ustalanym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że ustalenie odszkodowania było elementem koniecznym, jako konsekwencja odjęcia prawa własności. Wobec tego obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, cechującego się brakiem równości stron.”

Cechą publicznych praw podmiotowych jest to, że nie ulegają one przedawnieniu, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, podzielając pogląd o administracyjnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przeznaczoną na cele publiczne, należy uznać, że przedmiotowe roszczenie nie ulega przedawnieniu, o ile ustawa nie przewiduje wyjątku.

adwokat Marcin Hołówka                                        

aplikantka adwokacka Martyna Szalińska-Kulewicz